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本报观察:我国农业保险迈入高质量发展新时期

作者:苏望月 来源:中国财经报 发布时间:2019-10-31

  近日,财政部会同农业农村部、银保监会、林草局联合印发《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》(以下简称《指导意见》)。作为今后一段时期开展农业保险工作的根本遵循,其出台标志着我国农业保险进入了高质量发展的新时期。专家表示,《指导意见》是继《农业保险条例》颁布之后最重要的纲领性文件,指明了农业保险高质量发展的核心要义,将把我国农业保险发展推向崭新阶段。 

  做好统一的顶层设计 

  农业生产经营不仅常有丰收的喜悦,而且存在潜在的风险。一场威力巨大的自然灾害、一段始料未及的市场价格波动都可能使农户在日积月累的辛苦劳作后颗粒无收、前功尽弃。 

  保险是市场经济风险管理的基本手段。具体到农业保险,一方面,其促使政府救灾由“行政决策”“政府管理”向“市场契约”“保险理赔”转变;另一方面,我国目前实施的农业保险保费补贴总体上属于世界贸易组织“绿箱”措施,自2007年开始,我国试验发展政策性农业保险。 

  根据此前银保监会披露的数据,2018年,我国农业保险提供的风险保障达3.46万亿元,同比增长24.23%;保费收入为572.65亿元,同比增长19.54%,而根据《中国农业保险保障水平研究报告》,2007年,上述数据分别为1126亿元、58亿元。记者从财政部了解到,截至2018年,我国农业保险机构数量从最初的6家增加到30多家,全国建成基层服务网点40万个,基本覆盖所有县级行政区域、95%以上的乡镇和50%左右的行政村。 

  可以看出,12年来,我国农业保险发展迅速、保障水平不断提高。“如此高的发展速度在全球农业保险市场上也是绝无仅有的。”首都经济贸易大学保险系教授庹国柱说。 

  “在取得有目共睹的成绩的同时,我们应清醒地认识到,我国农业保险还有很大的发展空间。”财政部金融司有关负责人指出,我国农业保险保障水平仍以种子、化肥等直接物化成本为主,保生产成本刚起步,与发达国家保农民收入相比,保障的总体水平仍然偏低。保险产品供给、保险机构服务与农业现代化和乡村振兴的需求相比,还有相当大的差距。 

  “《指导意见》直面发展中存在的问题,并给出了解决问题的方向和路径。”庹国柱说。 

  上述负责人表示,《指导意见》从顶层设计上明确了加快农业保险高质量发展的指导思想、基本原则、主要目标、保障措施等。在提高农业保险服务能力、优化农业保险运行机制、加强农业保险基础设施建设、做好组织实施工作等方面都进行了部署安排。根据《指导意见》要求,我国农业保险的发展目标更加明确,顶层设计更加统一,财政支持更加有力,地方责任更加清晰,基础设施更加完善,管理要求更加严格。  

  中国农业科学院农业风险管理研究中心主任张峭表示,《指导意见》在《农业保险条例》框架性、原则性规定的基础上进行了完善细化,符合当前我国农业保险高质量发展的内在需求。提高服务能力、优化运行机制、加强基础设施建设分别从提高产品和服务质量,提升行业运行效率,维护可持续发展3个方面推动农业保险高质量发展。《指导意见》经中央全面深化改革委员会第八次会议审议并原则同意,体现出党中央、国务院对农业保险发展的高度重视,可以预期,今后农业保险将成为我国农业支持保护体系的基石和核心。  

  平衡政府、保险机构与农户的关系  

  我国农业保险主要涉及农户(投保人)、保险机构(承保人)、政府部门3个主体,《指导意见》围绕实实在在提升农民获得感、明晰政府与市场边界做出一系列规定。  

  “农业保险的发展质量高不高主要看农民获得感强不强。”《指导意见》在“自主自愿”的基本原则中强调了“充分尊重农民和农业生产经营组织意愿,不得强迫、限制其参加农业保险”,对可能侵害农民利益的行为作了禁止性规定。  

  同时,在提高农业保险服务能力的总体要求下,《指导意见》在丰富拓展农业保险内涵外沿方面做出一系列具体部署。  

  一是扩大农业保险覆盖面。包括稳步扩大关系国计民生和国家粮食安全的大宗农产品保险覆盖面,提高小农户农业保险投保率,实现愿保尽保;鼓励各地因地制宜开展优势特色农产品保险,逐步提高其占农业保险的比重;适时调整完善森林和草原保险制度,制定管理办法等。  

  二是提高农业保险保障水平。包括建立农业保险保障水平动态调整机制,扩大农业大灾保险试点;推进稻谷、小麦、玉米完全成本保险和收入保险试点,推动农业保险“保价格、保收入”等。  

  三是拓宽农业保险服务领域。包括将农业生产设施设备、农民短期意外伤害险等纳入保障范围;开发满足新型农业经营主体需求的保险产品等。  

  四是落实便民惠民举措。包括充分保障投保农民和农业生产经营组织知情权,推动农业保险条款通俗化、标准化;保险机构要做到惠农政策、承保情况、理赔结果、服务标准、监管要求“五公开”,定损到户、理赔到户,不惜赔、不拖赔,切实提高承保理赔效率;鼓励保险机构实行无赔款优待政策等。  

  “上述部署有助于提升农业保险吸引力与用户满意度,提高农业保险服务能力在提升农民获得感、安全感的同时,对保障国家粮食安全发挥着重要作用。”张峭表示。  

  根据《农业保险条例》与《指导意见》,我国农业保险实行政府引导、市场运行、自主自愿、协同推进的原则。  

  “政府与市场共同参与农业保险发展的选择是正确的、成功的。”庹国柱表示,此前对于政府参与农业保险活动做出的多是原则性规定,而在实践中,部分地方存在政府与市场界限不明,政府越位与缺位并存的情况。  

  《指导意见》首先在基本原则中明确政府定位:“更好发挥政府引导和推动作用,通过加大政策扶持力度,强化业务监管,规范市场秩序,为农业保险发展营造良好环境。”  

  “相较以往,《指导意见》对各级政府及相关部门在农业保险中应承担的责任有了更明确和具体的规定。”庹国柱指出,包括财政支持政策、完善大灾风险分散机制、加强农业保险风险区划研究、发布农业保险纯风险损失费率、加强农业保险信息共享、加强对保险机构的规范管理等。  

  同时《指导意见》专门提出,地方各级政府不参与农业保险的具体经营,应充分尊重保险机构产品开发、精算定价、承保理赔等经营自主权,在此基础上给予必要的保费补贴、大灾赔付、提供信息数据等支持。基层政府部门和相关单位可以按照有关规定,协助办理农业保险业务。“上述规定是迄今为止对地方政府参与农业保险时,如何处理政府与市场之间的关系做出的最具体规定。为进一步增强操作性,今后还可列出负面清单。”庹国柱说。  

  在市场运作方面,基本原则中指出:“与农业保险发展内在规律相适应,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,坚持以需求为导向,强化创新引领,发挥好保险机构在农业保险经营中的自主性和创造性。”  

  在鼓励机构发挥自主能动性,提高效率的同时,《指导意见》中对规避道德风险也做出了相应规定。包括加强财政补贴资金监管,对骗取财政补贴资金的保险机构,依法予以处理,实行失信联合惩戒。  

  “在明确政府与保险机构各自该干什么、不该干什么之后,二者如何实现合作也是应该关注的问题,主要涉及如何建立财政支持的多方参与、风险共担、多层分散的农业保险大灾风险分散机制等。”张峭说。  

  财政增量提效支持农业保险发展  

  “确定财政部门为牵头部门是此次加强顶层设计的一项创新。”财政部金融司有关负责人表示,在中央层面,由财政部会同中央农办、农业农村部、银保监会、林草局等部门成立农业保险工作小组;在地方层面,参照中央做法,成立由财政部门牵头的农业保险工作小组。  

  “这有利于更好地统筹各方资源,进一步压实财政职责,协调农业保险供给和需求,通过上下联动,形成工作合力,真正把《指导意见》各项要求落到实处。”该负责人表示。  

  金融服务乡村振兴,财政部门发挥着重要作用,农业保险也不例外。据介绍,近年来,中央财政不断加大对农业保险支持力度,2018年,中央财政拨付农业保险保费补贴资金199亿元,引导各保险机构为1.95亿户次农户提供风险保障3.46万亿元,补贴资金放大174倍。“当前,我国农业保险保费收入的80%来源于各级财政补贴。”上述负责人介绍道。  

  据了解,2007年起步时,我国在吉林、内蒙古、江苏、湖南、四川、新疆6省区率先开展政策性农业保险试点,中央财政主要对小麦、水稻、玉米、棉花、大豆等5种作物给予农业保险保费补贴。此后,随着试点的逐步推开,区域与中央补贴品种不断扩大和增多,截至2018年,中央财政保费补贴品种扩大至16个,地方财政支持自主开展的特色险种已超过200个。  

  “没有财政补贴,就没有高质量发展的农业保险。”庹国柱指出,《指导意见》提出加大政策扶持,“优化农业保险财政支持政策,探索完善农业保险补贴方式,加强农业保险与相关财政补贴政策的统筹衔接”,包括近期中央财政对地方优势特色农产品保险实施以奖代补,均表明中央财政今后支持农业保险发展的力度不会变。“我对此充满信心。”庹国柱说。  

  “贯彻落实好《指导意见》,是财政部门当前和今后一个时期的重要任务。”上述负责人表示,财政部一方面将牵好头、负好责,会同其他部门,抓紧成立农业保险工作小组。指导督促地方参照中央做法,尽快成立地方农业保险工作小组。另一方面将继续完善各项制度,包括做好中国农业再保险公司组建各项工作,进一步提升农业保险信息化水平。出台全国统一的农业保险招投标管理办法。进一步完善农业保险绩效评价制度。同时,加大资金支持。中央财政将在优化存量、扩大增量、提升效益上狠下功夫。按照“扩面、增品、提标”的要求,及时足额安排资金,确保现行农业保险政策实现“愿保尽保”。在此基础上,扩大农业大灾保险试点范围,研究扩大中央财政对地方优势特色农产品保险的以奖代补政策。  

  张峭指出,除了财政部门,农业农村、银保监等部门也应按照《指导意见》部署,及时制定配套措施与实施细则,“在这过程中,应处理好制度规范与创新发展的关系,始终坚持为‘三农’服务、高质量发展的理念,同时系统梳理、全面总结可推广的农业保险发展模式。”他补充道。 

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